■ 裴育

　　為全面實施預算績效管理，建立科學、合理的項目支出績效評價管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，財政部今年3月3日出臺了《項目支出績效評價管理辦法》(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》要求財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。政府采購屬于支出范疇，財政支出需要進行績效管理與評價，政府采購同樣需要進行績效管理與評價。根據《辦法》要求，政府采購績效是將政府采購預算建立在可衡量績效基礎上，以結果為導向，將績、效、預算三個要素有機結合起來的預算管理方法。預算資金分配與資金使用結果掛鉤，不僅是一種方法的創新，也是預算管理理念的更新。

　　政府采購績效管理的三大理論

　　學術界當前關于政府采購績效管理主要有“公共產品”“公共受托經濟責任”“可持續發展”三大理論。

　　公共產品理論是新政治經濟學的基礎理論，主要對公共產品和私人產品進行了劃分，從公共產品的特征和外部性等方面進行了總結。美國經濟學家薩繆爾森指出，純粹的公共產品是指每個人對公共產品進行消費時不會影響其他人對這種產品的消費，產品具有非競爭性和非排他性特征。公共產品理論讓人們的視線轉移到財政資金的績效問題，通過對提供公共產品部門或單位的各類采購活動進行規劃和預算，保證財政資金使用效率和效果性的提高，同時滿足公眾對公共產品的需求。

　　公共受托經濟責任理論是受托經濟責任的一種重要類型，是指特定的主體即受托方按照委托方的特定要求或原則運用公共權力去經營管理公共資源資產并定期向其報告履責狀況的義務。在公共財政支出的分配和使用過程中，存在以下兩種受托經濟責任關系：一是納稅人將公共資金資源委托給政府部門管理、運營，在實現財產保全的同時需要獲取一定的公共產品及服務，因而體現出政府部門與納稅人間的委托代理管理；二是公共財政資金的管理部門將其按一定的標準分配給資金使用部門，二者間同樣存在著委托代理關系。就政府采購活動而言，政府與納稅人之間是一種委托代理關系，預算部門或單位作為政府的代表與納稅人之間同樣是一種受托經濟責任關系，納稅人是委托人，預算部門或單位是受托人，預算部門或單位接受納稅人委托，集中管理政府采購資金，通過采購活動實現預算部門或單位的發展目標，向納稅人提供公共產品及公共服務。

　　可持續發展理論是指在滿足當代人需要的同時，又不損害后代人滿足其需要的能力?？沙掷m發展理論是在全球生態環境急劇惡化的背景下提出的，主要是為了保持經濟效益與生態效益的平衡，不能為了經濟利益就損害生態利益。隨著理論的發展，其內涵不斷擴大，目前可持續發展更加注重協調發展、高質量發展等方面。對于政府采購資金績效管理來說，應當保證資金的效率性、效益性和效果性，不能為了部門或單位利益而損害公平性和生態的可持續性。

　　勾畫我國政府采購績效管理的基本思路

　　不同國家對政府采購績效管理都在吸收各種理論的基礎上結合本國國情進行研究與發展。關于我國政府采購績效管理，筆者分別對評價目標、原則、具體管理提出以下幾點思考。

　　第一是政府采購績效管理目標。我國的政府采購績效管理應堅持以供給側結構性改革為主線，創新政府采購預算管理方式，更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，力爭到2021年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的政府采購績效管理體系，實現政府采購預算和績效管理一體化，著力提高政府采購資金效率和使用效益，提高政府采購預算管理水平，為經濟社會發展提供有力保障。

　　第二是政府采購績效管理的原則。首先是總體設計與統籌兼顧相結合原則。根據深化財稅體制改革的總體要求，統籌謀劃全面實施政府采購預算績效管理的路徑和制度體系。既關注政府采購預算資金的直接產出和效果，又關注政府采購政策目標的實現程度；既關注政府采購的經濟性、效率性和效果性，又關注政府采購的公平性與生態的可持續性。其次是全面推進與突出重點相結合原則。政府采購預算績效管理既要全面推進，將績效理念和方法融入政府采購預算編制、執行、監督全過程，構建事前事中事后績效管理閉環系統，又要突出重點，堅持問題導向，聚焦社會關注度高、持續時間長的政府采購重大項目的實施效果。再其次是科學規范與公開透明相結合原則。抓緊完善科學規范的政府采購管理制度，完善政府采購績效目標、績效監控、績效評價、結果應用等管理流程，健全政府采購績效評價指標體系，推動政府采購預算績效管理標準科學、程序規范、方法合理、結果可信。同時，大力推進政府采購績效信息公開透明，主動向同級人大報告、向社會公開，自覺接受人大和社會各界監督。最后是權責對等與約束有力相結合原則。建立責任約束制度，明確政府采購各方預算績效管理職責，清晰界定權責邊界。同時，健全激勵約束機制，實現政府采購績效評價結果與政府采購預算安排和政策調整掛鉤，優化預算管理流程，調動地方和部門的積極性、主動性。

　　第三是政府采購績效管理的具體思考。我國政府采購績效管理主體可分為三類，即財政部門、主管部門和采購單位。管理思路如下：首先，構建政府采購全方位預算績效管理格局。將政府采購項目全面納入績效管理，從數量、質量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政府采購項目預算資金使用效果。對實施期超過一年的重大政府采購項目實行全周期跟蹤問效，建立動態評價調整機制，對于績效低下的政府采購項目要及時清理整改。其次，建立政府采購全過程預算績效管理體系。對于重大的政府采購項目應建立績效評估機制，必要時可以組織第三方對該政府采購項目進行績效評估，作為該項目納入政府采購預算的參考依據；在政府采購預算實施過程中，應強化績效目標管理，績效目標不僅要包括產出、成本，還要包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度等績效指標；同時，各級政府和各部門各單位對政府采購績效目標實現程度和政府采購預算執行進度實行“雙監控”，發現問題要及時糾正，確保政府采購績效目標如期保質保量實現；各級財政部門應將政府采購績效目標實現程度、績效評價結果與下一年度預算安排掛鉤。最后，完善政府采購全覆蓋預算績效管理體系?，F有預算體系包括四本預算(一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算)，每本預算在安排和執行時均不同程度與政府采購相關聯，因此，應將四本預算的政府采購納入預算績效管理體系，并注意相互之間的銜接。

　　構建我國政府采購績效評價體系

　　政府采購績效管理重要一環便是如何開展績效評價。因此，下文筆者將從評價目標、評價原則、評價對象與內容、評價指標體系以及評價組織與運用五個方面展開陳述。

　　第一，評價目標。我國政府采購績效評價的一般目標可以表述為：為全面實施預算績效管理，建立科學、合理的政府采購績效評價管理體系，提高財政資金的配置效率和使用效益。

　　第二，評價原則。原則應包括四項內容，分別為：科學公正。政府采購績效評價應當運用科學合理的方法，按照規范的程序，對政府采購項目績效進行客觀、公正的反映；統籌兼顧。單位自評、部門評價和財政評價應職責明確，各有側重，相互銜接；激勵約束。政府采購績效評價結果應與政府采購預算安排、政策調整、改進管理掛鉤，體現獎優罰劣和激勵相容導向；公開透明。政府采購績效評價結果應依法依規公開，并自覺接受社會監督。

　　第三，評價對象與內容。筆者根據政府采購績效評價三類主體劃分，其評價對象與內容應有所側重。一是，單位自評的對象包括納入政府預算管理的所有政府采購項目支出，其內容主要包括政府采購項目總體績效目標、各項績效指標完成情況以及政府采購預算執行情況。對未完成政府采購績效目標或偏離績效目標較大的政府采購項目要分析并說明原因，研究提出改進措施。二是，部門評價對象應根據工作需要，優先選擇重大政府采購項目，隨機選擇一般性政府采購項目；評價內容主要包括：政府采購項目決策情況、資金管理和使用情況、政府采購績效管理制度建立與執行情況、政府采購取得的效益情況和其他相關內容。三是財政評價對象應根據工作需要，優先選擇覆蓋面廣、影響力大、社會關注度高、實施期長的政府采購項目，對重點政府采購項目應定期組織開展績效評價。評價內容主要包括：政府采購項目決策情況、資金管理和使用情況、政府采購績效管理制度建立與執行情況、政府采購取得的效益情況和其他相關內容。

　　第四，評價指標體系?？冃гu價指標體系既要對產出與效益進行評價，也要對社會效益、經濟效益以及生態效益等進行評價。各級政府在構建績效評價指標體系過程中，應將不同指標納入指標庫予以綜合管理；預算單位在政府采購預算編制階段，不僅可以借助指標庫確定合理的績效指標，而且能夠有效解決績效目標無法做實的問題；財政部門也可以借助指標庫，有效解決與預算部門之間信息不對稱問題。此外，財政部門在預算執行過程中，還可以借助指標庫相關數據，對財政資金以及項目的績效予以科學分析及判斷。

　　評價指標應包括：政府采購的數量、質量、時效、成本(即投入產出類指標)，以及經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度等。

　　投入產業類指標主要包括：人員經費比重、采購規模和采購周期。其中，人員經費比重是指采購代理機構人員經費、專家評審費用等在內的采購相關人員經費占政府采購成交金額的比重，用以衡量采購成本；采購規模是指采購總金額在地區財政支出以及地區生產總值中所占的比重，用以衡量政府采購規模對地方財政及經濟運行的影響；采購周期是指采購項目從申請報批到執行采購流程，再到合同簽訂履約驗收全過程所耗費的時間，用以衡量政府采購的時效性。

　　經濟效益類指標主要包括：預算編制科學性、采購方式合理性、預算資金節約率。其中，預算編制科學性反映了采購人是否根據實際情況詳盡地調查了解市場，編制科學合理的預算，充分做好采購事前管理。如果預算編制不規范，與實際需求嚴重不符，很可能造成廢標或資金浪費等情況發生，大大影響了政府采購效率。采購方式合理性是指合理選擇采購方式可以節約時間、人員及經費成本，有效避免資源的浪費，提升采購效率。預算資金節約率是指采購項目最終中標(成交)金額占預算資金的比重，該指標反映了政府采購在節約財政資金方面的作用。

　　社會效益類指標主要包括：扶持中小企業、扶持特色產業和民族產業、支持企業創新和優先購買節能環保產品，反映政府采購在政策支持方面發揮的作用。其中，扶持中小企業是指政府采購項目中小企業合同金額占所有政府采購合同金額的比重；扶持特色產業和民族產業是指特色產業和民族產業合同金額占所有政府采購合同金額的比重；支持企業創新是指創新產品采購占所有政府采購合同金額的比重；優先購買節能環保產品是指節能、環保產品占所有政府采購合同金額的比重。

　　發展性指標主要包括：采購人滿意度、社會公眾滿意度、供應商滿意度，反映政府采購業務是否得到認可及其認可程度。其中，采購人滿意度包括采購人對采購產品及售后服務的滿意度、對評標專家的滿意度、對代理機構的滿意度；社會公眾滿意度反映社會相關利益群體對政府采購總體的評價，即政府采購項目的社會影響；供應商滿意度是指供應商對政府采購項目全過程的滿意度評價。

　　第五，評價組織與運用。根據《辦法》要求，政府采購績效評價組織分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式。其中，單位自評是指政府采購預算部門組織部門本級和所屬單位對預算批復的政府采購項目績效目標完成情況進行自我評價；部門評價是指預算部門根據相關要求，運用科學、合理的政府采購績效評價指標、評價標準和方法， 對本部門的政府采購組織開展情況進行績效評價；財政評價是財政部門對預算部門的政府采購項目組織開展的績效評價。

　　財政部門和預算部門應在政府采購績效評價工作完成后，及時將評價結果反饋被評價部門(單位)，并明確整改時限；而被評價部門(單位)應當按要求向財政部門或主管部門報送整改落實情況。

　　財政評價結果作為安排政府采購預算、完善政府采購政策和改進政府采購管理的重要依據。對評價等級為優、良的，根據情況予以優先支持或保障；對評價等級為中、差的，要完善政策、改進管理，根據情況核減政府采購預算。對不進行整改或整改不到位的，根據情況相應調減政府采購預算或整改到位后再予安排。對于低效無效的政府采購資金一律削減或取消；對長期沉淀的政府采購資金一律收回并按照有關規定統籌用于亟需支持的領域。

　　(作者系南京審計大學副校長)

（文章來源：中國政府采購報）